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新行政诉讼法中理论上的突破和制度上的创新相关问题

作者:主讲人:覃玉奇  发布时间:2017-02-07 10:15:10


    在中国,行政诉讼与刑事诉讼、民事诉讼并称为三大诉讼,是国家诉讼制度的基本形式之一,它是行政法制监督的一种特殊形式。

    行政诉讼作为一种独立的诉讼是资产阶级革命以后的产物,并随着资产阶级民主制度的建立而逐步发展。标志性事件:1689年,克伦威尔率领的议会军打败了国王的军队,取得了最后的胜利后由英国议会颁布《权利法案》,使英国确立了君主立宪制的资产阶级专政。1789年7月14日,巴黎人民攻占巴士底狱。制宪会议通过《人权宣言》。1776年7月4日,美国取得独立战争的胜利,发表《独立宣言》。

由于各国社会制度和法制传统不同,世界各国对于行政诉讼机构的设置、职权范围和程序制度等的规定不尽相同。

    一、西方国家的行政诉讼制度(主要有两种模式):

    一种是以法国为代表的大陆法系国家,在普通法院以外单独设立与之平行的专职受理行政诉讼的行政法院。法国行政法院属行政系统。法国的行政法院在判决时所依据的主要是判例。仿效法国行政诉讼模式的国家还有德国、意大利、奥地利、比利时、西班牙、土耳其、希腊、埃及等。

    另一种是以英国为代表的普通法系国家。由普通法院根据受到行政机关不法行为侵害的利益关系人的申请,对行政行为进行合法性审查,称为司法审查。审查的主要根据是越权无效原则。在英国,行政诉讼和民事诉讼一样,都由普通法院管辖,没有独立的行政法院系统。一般诉讼原则和程序也适用于行政诉讼。仿效英国采取普通法院制的国家有美国、澳大利亚、新西兰、印度、阿根廷等。

    二、中国的行政诉讼制度

    解放前,中国行政诉讼制度可追溯到1914年3月31日 中华民国政府公布的《平政院编制令》和 5月18日公布的《行政诉讼录例》。这些法令规定采取平行于普通法院的行政法院制。1932年11月17日国民党政府公布的《行政诉讼法》与《行政法院组织法》没有改变此体制。

    中华人民共和国建立后,废除了上述法统。从1950年开始,有个别法律法规规定,发生行政争议可以向法院提起诉讼,但没有形成制度。1982年10月1日公布的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。1987年1月1日起生效的《治安管理处罚条例》规定,治安行政案件可以向法院起诉。1989年4月4日中华人民共和国第七届全国人民代表大会第二次会议通过并公布、1990年10月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》,进一步使行政诉讼制度化。2014年11月1日经十二届全国人大第十一次会议修改,并于2015年5月1日施行。

    三、行政诉讼的基本特征

    (1)行政诉讼所要审理的是行政案件。

    这是行政诉讼在受理、裁判的案件上与其他诉讼的区别。刑事诉讼解决的是被追诉者刑事责任的问题;民事诉讼解决的是民商事权益纠纷的问题,而行政诉讼解决是行政争议,即行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。

    (2)行政诉讼是人民法院通过审判方式进行的一种司法活动。

    这是行政诉讼与其他解决行政争议的方式和途径的区别。在中国,行政争议的解决途径不止行政诉讼一种,还有行政复议机关的行政复议等等。而行政诉讼是由人民法院运用诉讼程序解决行政争议的活动。

    (3)行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动。

    其中进行审查的行政行为为具体行政行为(新法是行政行为),审查的根本目的是保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。这就决定了行政诉讼与刑事诉讼和民事诉讼在审理形式和裁判形式上有所不同。如行政诉讼案件不得以调解方式结案(新法可以有限度地适量);证明具体行政行为合法性的举证责任由被告承担;行政诉讼的裁判以撤销、维持判决为主要形式等。

    (4)行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。

    行政诉讼并不解决所有类型的行政争议,有的行政争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围,而刑事诉讼和民事诉讼均无类似于行政诉讼的受案范围的限制。至于,不属于行政诉讼解决的行政争议只能通过其他的救济途径解决。

    (5)行政诉讼中的当事人具有恒定性。

    行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方,即公民、法人或者其他组织;行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方,即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。行政诉讼的当事人双方的诉讼地位是恒定的,不允许行政主体作为原告起诉行政管理相对方。这个特点与民事诉讼和刑事诉讼不同。民事诉讼中诉讼双方当事人均为平等的民事主体,原被告不具有恒定性,允许被告反诉;而刑事诉讼,也存在着自诉案件中允许被告人作为被害人反诉自诉人。

    四、效力范围

    行政诉讼法的效力范围,是指行政诉讼法在怎样的空间范围和时间范围内,对哪些人和事具有适用的效力,具体包括行政诉讼法的空间效力、时间效力、对人的效力和对事的效力。

    (1)空间效力

    空间效力又称地域效力,是指行政诉讼法适用的地域范围。中国行政诉讼法适用中国国家主权所及的一切空间领域,包括中国的领土、领空、领海以及领土延伸的所有空间。凡是在中国领域内发生的行政案件以及在中国领域内进行的行政诉讼活动,均应适用中国行政诉讼法。但也有例外:一是中国两个特别行政区:香港、澳门,不适用(内地)行政诉讼法;二是有关行政诉讼的地方性法规和自治条例与单行条例只能在本行政区域内适用。

    (2)时间效力

    是指行政诉讼法的生效、失效的起止时间以及对该法生效前发生的行政案件是否具有溯及力,即溯及既往的效力。如中国《行政诉讼法》第75条明确规定:“本法从1990年10月1日起施行。”这里的施行日期即为该法生效日期。同时,中国行政诉讼法不具有溯及既往的效力。

    (3)对人的效力

    是指行政诉讼法适用于哪些人,对哪些人有拘束力,对哪些人没有拘束力。中国行政诉讼法原则上采用属地原则确定对人的效力,凡是在中国领域内进行行政诉讼的当事人均适用中国行政诉讼法。根据《行政诉讼法》第2条和第98条规定,这些当事人包括:中国各级各类行政机关;中国的公民、法人或者其他组织;在中国进行行政诉讼的外国人、无国籍人、外国组织。但对外国人、无国籍人和外国组织,法律另有规定的除外。

    (4)对事的效力

    是指行政诉讼的受案范围。凡是依照《行政诉讼法》第12条规定在人民法院受案范围内提起行政诉讼的案件总共有12项(修改前只有8项),都适用行政诉讼法来审理解决。

    五、为什么要修改行政诉讼法?

    党的十八大及十八届三中、四中全会确立了全面推进依法治国的基本方略。依法治国的基础是依法执政,依法执政的核心应当是依法行政,也就是依据宪法与法律的规定管理国家的行政事务。而行政权力能否得到有效的监督与约束则是依法行政的必要条件。习总书记要求“把权力关进笼子里”去;李克强总理说“有权不可任性”。

    25年前,就是1989年4月4日,第七届全国人代会通过了《行政诉讼法》。1990年10月1日施行。使依法执政上了一个台阶。但是,此后的执行情况并不理想,行政诉讼制度离“法治国家”的要求,离让人民群众感到公平正义与构建和谐社会的根本要求还有着巨大的差距。行政诉讼在化解行政争议方面所起到的作用,尚得不到人民群众的由衷认同。

    每年全国法院受理行政案件约10-12万件,占总受案数的比例不到2%。胜诉率更低,10年前约30%,去年初约10%左右,有的省只有2%。其中有近三分之一还得不到执行。而我院的情况更低:从2003年起至2014年,平均每年受理诉讼案件只有5.6件(68*12),只占总受案数的1.4%左右,远远低于2%。

    那么,是不是没有行政案件呢?答案是否定的。据有关部门统计,2013年,全国信访系统接待超过1000万人(次),其中涉及到对行政机关的行政行为有争议的超过600万件。可是同期人民法院受理的行政案件不到14万件,而作为行政机关自我纠正错误的行政复议受理行政复议还不到10万件,二者合计只占当年行政纠纷的3%。

    这就说明:这么多的行政纠纷没有进入法律途径解决问题,行政诉讼制度已经处于架空的边缘的情况下,说依法治国实在是空谈。从事行政审判的法官特别感到受挫,没有成就感。综合而言,集中表现为三大问题,就是“三难”问题,也就是“立案难、审理难、执行难”。

    当下行政权力一家独大,且呈无限扩张的态势,还很任性。如在征地拆迁、项目审批、工程建设、食品药品、教育卫生等领域的行政行为几乎失去监督,任性得令人发指。任性的行政权力直接间接地损害了广大人民群众切实利益及政府在群众中的形象。如何把任性的行政权力关进笼子里去?全国人大2013年12月启动的修改《行政诉讼法》工作,一年来没有实质拖进,直到十八屇四中全会作出全面依法治国的决定后,第十二届全国人大人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了修正案。这是十八届四中全会后修改的第一部国家基本法律,具有极强的标志性意义。

    修改后的行政诉讼法,从条文上看,由原来的75条变成了103条。从法律体例上看,从现行的11章减少到10章,删除了现行的第九章侵权赔偿责任,细化了第七章审理与判决内容,分为五个小节(一、一般规定;二、第一审普通程序;三、简易程序;四、第二审程序;五、审判监督程序)。新法103条中,修改或增加的条文有80条,未修改的只有23条,修改力度之大,不亚于一次立法。

    实施一年后,据湖南省高院统计:自2015年5月1日至2016年7月31日,湖南法院共受理各类行政案件36399件,审执结31385件,结案率86.22%;涉及34个行政执法部门、27种具体行政行为。新收一审案件13109件,同比增长18.48%。依法审执结涉民生类案件1886件,占一审案件的16.37%。行政机关实际败诉案件2931件,占一审审结案件的26.42%,同比上升4个百分点;行政机关负责人出庭应诉率由2014年的12.07%,上升至目前的23.62%。共发出司法建议337份,发布行政审判“白皮书”65份,行政机关对司法建议反馈率达57.64%。

    六、修正案的内容全面体现了十八届四中全会的相关决定内容。

    1、体现了《全面推进依法治国若干重大问题的决定》第三部分第(五)条的精神。强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。

    2、体现了《决定》第四部分第一、二、三、四、五、六条的精神。具体如下:

    健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。

    最高人民法院设立巡回法庭,审理跨行政区域重大行政和民商事案件。探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。

    改革法院案件受理制度,变立案审查制为立案登记制,对人民法院依法应该受理的案件,做到有案必立、有诉必理,保障当事人诉权。

    完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。

全面贯彻证据裁判规则,严格依法收集、固定、保存、审查、运用证据,完善证人、鉴定人出庭制度,保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用。

    构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制,推进审判公开,依法及时公开执法司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书,杜绝暗箱操作。加强法律文书释法说理,建立生效法律文书统一上网和公开查询制度。

    强化诉讼过程中当事人和其他诉讼参与人的知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权、申诉权的制度保障。健全落实非法证据排除等法律原则的法律制度。

完善检察机关行使监督权的法律制度,加强对行政诉讼的法律监督。

    七、修改内容上既有理论的突破又有制度的创新。(粗略地提示具体内容)

    1、立法目的有所调整。(算是理论上的一个突破)

    具体就是一改、一增、一减。

    一改:第一条将原来的“正确、及时审理行政案件”改为了“公正、及时审理行政案件”。理由是公正是司法工作的生命线,是人民群众对司法的核心要求,“正确”不足以准确概括对司法工作的要求。

    一增:增加了“解决行政争议”六个字。长期以来,许多地方的行政审判活动流于形式,“程序空转”,不解决行政争议,致使其无存在意义。解决行政争议是人民法院的根本任务。解决行政争议是这次修法的一大亮点,也是该法实施的目的。

    一减:减去了“维护和监督行政机关依法行使职权”中的维护和三个字。理由是强大的行政权力不需要司法权维持,行政诉讼的目标就是监督行政权力,所以删除了“维持”二字。

    2、扩大了被诉行为的审查范围。

    将被诉对象由“具体行政行为”扩大至“行政行为”。理由:A、“具体行政行为”是相对“抽象行政行为”而言的,从立法语言上看,凡是行为都是具体的,凡是抽象的就不应称为行为,逻辑上不周延。B、本次修改新增加对规范性文件可以一并审查,因此,审查对象已经不能为“具体行政行为”所涵盖。C、行政机关通过制定具有普遍约束力的“标准”等行为,比单一的行政行为影响和危害更大,更需要加强司法监督。

    扩大了受理范围。在修正案的第十二条受理案件的列举中由原法的八种情况扩大至十二种情况,其中最重要的是针对当前情况增加了“(五)对征收、征用及其补偿决定不服的;(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定。

    3、保障诉权,为解决“立案难”问题作出了一系列规定。

    (1)可以口头起诉。(2)建立立案登记制度:“有案必立” 、“一次性告知当事人补正”、起诉人救济途径。

    新法第五十一条规定,人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。

    对于不接收起诉状、接收起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十二条规定:起诉符合本法第五十一条规定的,人民法院应当在接到起诉状或者口头起诉之日起七日内立案,并通知当事人;不符合起诉条件的,应当在七日内作出裁定书,不予受理。裁定书应当载明不予受理的理由。原告对裁定不服的,可以提起上诉。

    人民法院在七日内既不立案,又不作出裁定书的,当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的,应当立案、审理,也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

    4、完善管辖制度,解决“审理难”问题。

    (1)中院管辖变更:取消了“确认发明专利权的案件”管辖;理由是:“确认发明专利权的案件”今后由专门的知识产权法院管辖了。2014年8月31日,全国人大常委会决定在北京、上海、广州设立知识产权法院。

调高了县级以上地方政府作被告案件的审级。理由是:近年来,由于各方面的原因,区、县法院审不了区、县政府,甚至乡、镇政府都审不了。为了解决审理难问题,减少地方上对行政审判的干预,才做调高审级。

    (2)地域管辖变更:复议案件确立了“最先立案”法院管辖的原则;确立了跨行政区域管辖原则。经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。设立跨行政区划的法院,就是以现有的铁路法院为壳子,主要审理跨行政区划的行政案件。湖南的铁路法院是长沙、衡阳和怀化三家铁路法院。

    (3)、最高法院设立巡回法庭,主要就是为了审理跨地区的重大行政和民事案件。2014年12月28日,全国人大常委会第十二次会议任命刘贵祥为最高人民法院第一巡回法庭庭长、胡云腾为最高人民法院第二巡回法庭庭长,分别设在深圳和沈阳。

    5、诉讼参加人的范围有所扩大。

    (1)、原告范围扩大了。公民、法人和其他组织。如:相邻权人、公平竞争权人、受害人、善意信赖人、农村土地承包人等土地使用权人、投资人、非国有企业、合伙或其他非法人组织、股份制企业、复议程序中的第三人等。

    (2)、被告范围也扩大了。只允许“民告官”,不允许“官告民”,因此,被告只能是:行政法律关系中处于行政主体地位的行政机关以及法律、法规、规章授权的组织。复议机关将恒为被告。维持——复议机关+原机关;改变——复议机关;未作复议——公民选择,选谁谁被告。为解决“告官不见官问题”。规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭”。“行政机关负责人”包括被诉行政机关的法定代表人、主持工作的负责人、分管负责人,一般是正职领导或内部分管领导。“行政机关相关工作人员”包括具体作出被诉行政行为的工作人员、行政机关法制部门的工作人员等。

    (3)、增加了共同诉讼应以当事人同意为前提的规定。第二十七条、新增的第二十八条规定:“当事人一方人数众多的共同诉讼,可以由当事人推选代表人进行诉讼。代表人的诉讼行为对其所代表的当事人发生效力,但代表人变更、放弃诉讼请求,必须经被代表的当事人同意。”

    (4)、细化了第三人制度,调整了诉讼代理人的范围,强化了诉讼代理人的诉讼权利。

    6、起诉期限和审限延长了。

    (1)直接提起诉讼,应当自知道或者知道作出行政行为之日起六个月内(原法规定3个月内)提出,法律另有规定的除外。

    (2)因不动产提起诉讼,自行政行为作出之日起超过二十年,不予受理。

    (3)其他案件,自行政行为作出之日起超过五年,不予受理。

    (4)第一审案件和上诉案件的审理期限分别修改为六个月(原法3个月)和三个月(原法2个月)。简易程序:自立案之日起四十五日内。

    7、完善了证据制度,确定了非法证据排除规则。

    (1)、增加了“电子数据”作为一类证据。(2)、延长了被告举证期限。由原来的10日延长到15日。(3)、将《最高法院关于行政诉讼证据规定》的相应规定升格为法律。如被告补充证据、原告申请调取证据、法院调取证据以及对证据的审核认定等,还确定了非法证据排除规责。非法证据主要包括以下三种情况:1、严重违反法定程序收集的证据材料;2、以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法权益的证据材料,因其侵害当事人的隐私权、住宅和营业场所的安全以及公民的人身自由,不能采纳;3、以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取的证据材料。

    8、新增了对规范性文件审查的规定。

    第五十三条规定:“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法,在对行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。

第六十五条规定:“人民法院在审理行政案件中,经审查认为本法第五十三条规定的规范性文件不合法的,不作为认定行政行为合法的依据,并应当向制定机关提出处理建议。

    9、方便原告诉讼的规定。

    (1)、新增了行政附带民事诉讼制度。可以“行政附带民事审理”,不可“民事附带行政审理”;或人民法院认为该行政案件审理需要民事诉讼的裁判为依据的,可以裁定中止行政诉讼。

    (2)、 增加了简易程序的规定(审限为45天)。修正案针对简易程序增加三条规定。

    第八十二条规定,人民法院审理下列第一审行政案件,认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的,可以适用简易程序:(一)被诉行政行为是依法当场作出的;(二)案件涉及款额二千元以下的;(三)属于政府信息公开案件的。

除前款规定以外的第一审行政案件,当事人各方同意适用简易程序的,可以适用简易程序。

    发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。

    10、关于诉讼期限行政行为是否停止的规定?

    修正案第五十七条“诉讼期间,不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的,裁定停止行政行为的执行”中新增了三个规定:

    第一,原告或者利害关系人申请停止执行,人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的;第二,人民法院认为该行政行为的执行将导致国家利益、社会公共利益重大损害的;第三,当事人对停止执行或者不停止执行的裁定不服的,可以申请复议一次。”

    11、关于先于执行的规定。修正案新增加一条,作为第五十八条:“人民法院对起诉行政机关没有依法发给抚恤金、最低生活保障费和支付工伤、医疗社会保险金案件,权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的,可以根据原告的申请,裁定先予执行。当事人对先予执行裁定不服的,可以申请复议一次。复议期间不停止裁定的执行。

    12、关于按撤诉处理和缺席判决的新规定。修正案第五十九条将原四十八条修改为:“经人民法院传票传唤,原告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以按照撤诉处理;被告无正当理由拒不到庭,或者未经法庭许可中途退庭的,可以缺席判决”。其中删去了原规定中两次合法传唤的规定,增加了“或者未经法庭许可中途退庭的”的情况。

    而修正案第六十七条新增第二款规定,“被告经传票传唤,无正当理由拒不到庭,人民法院可以向其上一级行政机关或者监察、人事机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员行政处分的建议”,以严肃诉讼秩序。

    13、规定了有限调解制度。

    (1)行政赔偿案件;

    (2)行政补偿案件;

    (3)行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件。如罚款,法律设定的幅度是二百元以下,原处罚决定是二百元,经过调解,可以以一百元结案。

    14、扩大了合理性审查的范围。修正案将原法条第五十四条改为六条,其中第七十条规定的人民法院可以判决撤销的行政行为情形中,增加一项“明显不当的”情形。是指行政行为严重违反行政合理性原则而不合适、不妥当或者不具有合理性。如补偿明显不合理,行政合同显示公正等。

    15、完善了制裁机制,解决“执行难”问题。

    增加行政调解书作为执行对象;明确第三人可以申请执行;规定拒不履行法院生效裁判义务的,可以对行政机关负责人按日处50至100元的罚款、将行政机关拒绝履行的情况予以公告、向纪检监察机关及上级行政机关发司法建议、对行政机关的直接负责的主管人员和其他直接责任人予以拘留乃至于追求刑事责任。

    小结:我今天讲的纯属个人的理解和看法,不一定正确,具体司法实践中,以法律、法规及相关司法解释为准。谢谢大家!

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